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加强和改进设区的市规范性文件备案审查工作的思考 ——以亳州市规范性文件备案审查为视角

[摘要]规范性文件备案审查,是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要监督职权,是各级人大常委会开展法律监督的重要形式。加强和改进规范性文件备案审查,对提升人大监督实效、保障人民群众合法权益、维护社会主义法制统一、保障民主政治具有重要的意义。当前设区的市规范性文件备案审查工作存在对备案审查工作重要性认识不够、备案审查的范围和规范性有待完善、备案审查制度不完善、能力建设不足、纠错力度有待加强等问题。为此可按照六个方面的基本思路加强和改进设区的市规范性文件备案审查工作:提高对备案审查工作重要性的认识、准确把握备案审查范围、加强备案审查工作制度化建设、加强备案审查工作能力建设、完善备案审查工作方式方法、进一步加强备案审查工作监督检查力度。

                                  [关键词]设区的市   规范性文件   备案审查

规范性文件备案审查,是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要监督职权,是各级人大常委会开展法律监督的重要形式,是保障宪法法律实施、维护国家法制统一和尊严的重要手段。近年来,党中央从维护宪法法律权威的高度,对规范性文件备案审查提出了明确要求。在新时代,如何适应新要求,应对新挑战,进一步加强和改进规范性文件备案审查,切实增强法律监督实效,是当前各级人大常委会面临的重要课题。

一、规范性文件备案审查的意义

(一)对规范性文件进行备案审查,是提升人大监督实效的有效途径。对规范性文件进行备案审查,是宪法法律赋予国家权力机关的一项重要监督职权,是人大常委会法律监督的重要组成部分。规范性文件操作性强、涉及面广、影响面大,新时代加强规范性文件备案审查工作,能够及时发现在执行宪法法律方面存在的问题,有利于推进人大监督工作与时俱进、激发人大监督活力、强化人大监督职能、提升人大监督实效。

(二)对规范性文件进行备案审查,是保障人民群众合法权益的重要方式。规范性文件作为国家机关进行经济、社会事务管理的重要手段,具有一定的强制性和约束力。若其规定违法或显失公平,一旦付诸实施,不仅损害人民群众的根本利益,而且还会影响民主法治建设的进程。政府权力的滥用往往是通过发布和强制执行规范性文件的途径来实现的,对规范性文件进行备案审查,可以从源头上预防和纠正行政机关的不当行为,防止权力滥用,促进政府正当行使权力,推进法治政府建设,保障社会公平正义,维护人民群众的根本利益。

(三)对规范性文件进行备案审查,是维护社会主义法制统一的重要举措。制定规范性文件,是国家立法的延伸和补充,是政府行政的重要手段。其内容是否合法、是否适当,对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定,关系重大。通过规法性文件的备案审查,依法保证宪法法律在地方的正确、有效实施,才能彰显宪法法律的权威和严肃性,有助于维护国家法制统一,维护宪法法律权威,保持法律体系内部和谐一致;有助于夯实法律体系基础,推动国家法治体系的完善。

(四)对规范性文件进行备案审查,是以人民为中心保障民主政治的必然要求。社会主义法治坚持以人为本的法治理念,民主政治的核心是体现并执行多数人的意志。一切权力属于人民是我国人民代表大会制度的本质特征,这决定了人大立法和监督工作必须以保障人民权益为出发点和落脚点。开展规范性文件备案审查,其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的经济、社会事务,确保多数人的意志不被扭曲、利益得到保护;是践行社会主义法治理念,弘扬民主政治的具体体现。

二、规范性文件备案审查工作存在的问题

(一)备案审查工作的重要性认识不够。设区的市人大常委会对备案审查工作认识不足,法律监督意识淡薄,没有将备案审查工作作为地方人大常委会一项重要的日常法律监督工作。认为对规范性文件进行备案审查,会影响人大与监督对象的关系,而且备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强,由于机构不健全、人手不足,产生了怕得罪人、畏难的思想。报备主体接受人大常委会监督的意识不强,不报、报备不及时、漏报、报备不规范的现象仍较普遍。使制而不备、备而不审、审而不纠的问题比较突出。亳州市人大常委会由于没有专门备案审查工作机构和审查人员,规范性文件备案审查工作进展迟缓。

(二)备案审查的范围和规范性有待完善。大量的以政府函件、会议纪要的形式或者政府部门名义制发的规范性文件,地方人民法院和检察院发布的有关指导审判、检察工作的规范性文件,没有纳入备案审查的范围。目前,亳州市人民法院和检察院至今没有向市人大常委会报备过一件规范性文件,以政府函件、会议纪要的形式规范性文件,游离在人大常委会监督之外。与党的十八届四中全会提出,把所有规范性文件纳入备案审查范围,实现备案审查全覆盖的要求存在较大差距。在报送备案的材料内容和规范上有待加强。亳州市政府在2015-2017年备案审查的173件规范性文件中,存在对报送备案规范性文件的合法性、合理性,对文件涉及公民、法人和其他组织权利义务的条款及其制定依据说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单化的情形,报送机构往往直接将制定说明更改标题后直接作为报送备案说明予以报送。

(三)备案审查工作制度不完善。法律法规对备案审查地原则性规定,可操作性不强。由于人员和编制不足,设区的市在规范性文件备案审查工作制度建设方面,存在观望的思想,都在等待国家省出台具体规定,导致备案审查制度建设进展缓慢。规范性文件备案审查在具体操作时涉及如审查程序、审查标准、沟通反馈、不按规定报备的处理等由于没有专门具体的规定,造成实践中认识不一,造成备案审查工作随意性大。

(四)备案审查能力建设不足。一是备案审查的机构设置和人员配备有待加强。目前,大多数市的备案审查机构和人员配备较以往有了较为明显的改观,但仍然存在不足和滞后。有的地方虽然设置了机构、配备了人员,但主要从事的不是备案审查工作。亳州市人大常委备案审查工作虽然明确由市人大常委会法工委负责管理,但是,由于法工委只设立办公室,人员偏少,又承担着立法等各种综合性事务。备案审查机构设置和人员配备,既是备案审查工作顺利开展的基础,也是判断备案审查工作能力的重要指标。由于机构设置和人员编制严重不足,无法保障备案审查的人力与时间。二是备案审查信息化建设滞后。人大系统备案审查信息化建设较为滞后,主要还是依靠纸质文件,传统的工作方式已经不能适应工作需要。三是常委会有关工作机构参与的积极性不高。目前,亳州市人大常委会各工作机构存在一人一委或两人一委的情况居多,无法保障备案审查的人力与时间,不利于规范性文件备案审查工作的有效开展。四是审查机关与制定机关缺乏沟通与交流。实践中,有时审查机关仅根据自己的理解,提出审查意见,缺乏与制定机关沟通,既难以保证规章备案审查的质量,又不利于制定机关与审查机关认识上的统一。

(五)纠错力度有待加强。在对规范性文件制定机关未按照规定报备的法律责任,只规定进行通报,处理力度不够;对报备机关严重的不作为等情形,没有规定更为严厉的法律责任,对发现的违法问题的处理方式上,主要依靠沟通协调的方式解决,很少采用撤销的方式,纠正力度和权威性还有不足,影响备案审查工作的法律效果和社会效果。

三、加强规范性文件备案审查的对策

(一)提高对备案审查工作重要性的认识。备案审查是一项重要的宪法实施和监督制度。无论负责报备的机关,还是负责审查的机关,都应从宪法实施和宪法监督的高度,不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感,切实担负起备案审查工作职责。报备机关,要认识到备案审查是必须履行的一项法定义务,要按照法律规定和程序要求认真报备,做到“有件必备”。审查机关,要认识到对规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,备案审查工作的重点在于审查,做到“有备必审” “有错必纠”。

(二)准确理解和把握备案审查范围。正确把握备案审查的规范性文件范围,是顺利开展备案审查工作的前提和基础。判断一规范性文件是否需要报备,不能拘泥于文件外在的形式名称,要秉持宪法监督理念,按照党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求,从保障公民合法权益,维护国家法制统一出发,正确理解和把握现行法律的相关规定,努力实现全覆盖,真正做到把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的、具有普遍约束力、并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围。

(三)强化备案审查工作制度化建设。规范性文件备案审查工作的规范化是提高备案工作质量的重要保障,必须加快规范性文件备案审查的制度化建设。地方人大常委会应当制定可操作性强的规范性文件备案审查程序,使规范性文件备案审查有法可依,有章可循。积极探索完善规范性文件备案审查制度的具体工作机制,不断提高备案审查能力和水平。

一是完善报送备案机制。通过加强沟通协调、定期核查通报等方式,督促报备机关按照有关规定和要求,及时报备,做到不漏报、不瞒报。二是完善主动审查机制。各专门委员会和常委会工作机构要明确专人负责,加强主动审查力度,同时注意创新主动审查方式,尝试借助外力,发挥专家学者的作用。三是完善被动审查机制。细化审查建议的受理、处理、反馈等程序,推动被动审查工作规范化,依法启动规范性文件的被动审查。强化公民在规范性文件备案审查中的地位和作用,将公民权利诉求作为重要动力源泉,借助公民个案启动规范性文件的审查。四是完善督促纠正机制。对通过审查发现有问题的规范性文件,与制定机关加大沟通协调力度,督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题,对不自行纠正的,依法提出审查意见,甚至依法予以撤销。五是完善责任追究机制。实践中,有关法律法规虽然规定了规范性文件备案制度,但不备案、不及时备案、备案不规范、不审查、不及时审查、不处理等现象还很多,有关法律法规对相关法律责任的规定缺失,对违法行为的处理没有法律依据,导致违法者得不到应有的追究,损害了规范性文件备案制度的权威。因此,应当报送备案而不备案或者不及时备案的报备机关,以及不依法或怠于行使审查职责的备案机关都应当承担相应的法律责任,只有这样,才能保证备案审查制度的有效运行。一是审查机关承担责任。主要是约束人大常委会自身,避免出现备案审查工作“备而不审”、“备而不纠”的现象。二是制定机关承担责任,主要是避免出现未及时向备案审查机关报送规范性文件,未在法定时间内撤销或改正该规范性文件的现象。

(四)加强备案审查工作能力建设。随着备案审查制度的逐步完善、公民法制意识的不断提高、今后向人大常委会提出的审查建议会越来越多、涉及的问题也会更加复杂,工作任务会越来越重、备案审查工作专业性强,政治性、法律专业性强,对备案审查工作人员的法律素养和政策理论水平提出了很高的要求。必须有一个高素质的工作机构来承担规范性文件备案审查的具体工作。因此、地方人大常委会应当设立专门的规范性文件备案审查机构,配备专门的工作人员从事备案审查工作。其次,加强备案审查工作人员的学习和培训。通过对《立法法》、《监督法》等有关法律规定的学习培训,使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准,掌握工作尺度和工作方法,提高业务素质和工作水平,提高审查能力。再次,要设立备案审查工作专家库,充分利用外脑的力量,为提高审查质量,深化备案审查工作提供智力支持,提升规范性文件备案审查能力与水平。第四要发挥人大代表或常委会组成人员在规章备案审查中的作用。通过召开座谈会、论证会等方式,充分听取相关代表和常委会组成人员的意见,提高审查质量。第五要加强备案审查信息化建设。没有信息化就没有现代化,加强备案审查信息化建设,实质是加强备案审查能力建设。市人大常委会应当在全国、省人大常委会的备案审查信息化建设基础上,加强本区域的备案审查电子信息平台建设,提高人大常委会的备案审查信息化水平和工作能力。第六要充分发挥常委会有关工作机构各自的专业优势、共同行使好规范性文件备案审查权,提高审查质量。  

(五)完善备案审查工作方式方法。要进一步提高备案审查工作质量,就必须不断改善和创新审查工作方法。备案审查工作单靠人大常委会内部的力量是远远不够的,在备案审查工作中,要善于调动各方面的积性,要多与制定机关加强沟通与交流,加强了解,统一认识,使审查机对审查意见“去伪存精”;多与规范性文件涉及的各相关职能部门沟通与交流,充分听取企事业组织、社会团体、专家学者、管理相对人的意见,对于审查中的一些重大问题、难点问题和关系人民群众切身利益的问题,可以通过不同的形式,征求社会各界意见,取得社会各界的广泛理解、参与、支持和帮助,邀请或委托专家审查、召开听证会听取意见等方式,切实提高备案审查工作的水平。

(六)加大对备案审查工作监督检查力度。法律法规的权威在于实施,法律法规对规范性文件备案审查的规定的权威也在于实施。要提升人大常委会对规范性文件备案审查工作监督的权威,必须在制度执行上下工夫,通过执法检查、定期清理、专题询问、重点抽查等方式推动备案审查工作的发展。要敢于并善于决断,对确实存在合法性问题且制定机关“久拖不纠”的文件,备案审查机构应及时提请常委会主任会议研究,依法启动撤销文件程序,切实增强人大监督权威。(法工委 王玉友)

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