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对进一步提高设区的市立法质量的分析和思考

赋予设区的市立法权,既为地方更好地发展建设提供了新的历史机遇,也对地方立法工作提出了更高的要求。保证立法质量,是立法工作的基本要求。在全面进入地方立法之际,如何提高设区的市立法质量,是当前面临的重大问题,本文试从提高地方立法质量的意义入手,对此作初步探讨。

一、新时代提高设区的市立法质量的意义

(一)提高地方立法质量是深化依法治国实践的需要

立法质量直接关系到法治的质量,古人云:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”强调的就是立法要立良好的法。在不断深化依法治国的实践中,必须注重提高立法质量。立法质量出问题,会影响立法宗旨和目的的实现,损害法治权威,破坏社会公平正义,阻碍全面深化依法治国实践的重点任务。

(二)提高地方立法质量是适应全面深化改革的需要

十八届四中全会提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要。”在全面深化改革与深化依法治国实践的进程中,处理好立法与改革的关系,发挥立法的引领和推动作用。需要我们通过立法做好顶层制度设计、统筹协调好不同主张和利益关系,引领改革进程,确保在法治的轨道上推进改革。

(三)提高地方立法质量是满足人民群众期盼的需要

习近平总书记指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”立法应当体现人民意志,围绕人民群众关注关心的热点、难点问题进行立法,满足人民群众的期盼,切实保障人民的合法权益;让人民群众充分享受到立法带来的获得感和幸福感,充分享受到立法带来的制度保障、法治保障,增进立法的社会认同感和拥护度。

(四)提高地方立法质量是完善中国特色社会主义法律体系的需要

地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,其好坏直接关系到国家法制统一和法律体系的完善,直接关系到广大人民群众的根本利益能否得到充分体现和保障,直接关系到依法治国基本方略能否顺利实现。地方立法是对国家立法的细化和补充,为国家立法积累经验,发挥探索作用。设区的市如果立法先天不足,存在质量问题,那么执法、司法、守法也就不可避免地会出现问题。因此,地方立法要把提高立法质量放在更加突出的位置。

二、当前设区的市立法工作存在的问题

(一)立法队伍建设不完善。“为治之要,莫先于用人。”立法具有非常强的政治性、专业性、实践性。习近平总书记指出:“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质。” 从目前情况看,设区的市立法队伍普遍较弱。人大法制委、常委会法工委中具有较高思想政治素质和法律素养的人才相对不足。市人大代表和常委会组成人员中多数长期从事行政管理工作,有法律专业知识或从事过法律事务的人员偏少。

(二)立法工作机制不健全。引导公众参与立法工作机制、立法机关与社会公众和专家学者之间的良性互动机制、人大主导立法的工作机制、委托第三方起草和点评机制、基层立法联系点发挥作用的工作机制,与提高立法质量的要求还不完全适应。

(三)缺乏立法工作经验。设区的市由于过去没有立法工作基础,缺乏立法实践经验。部分设区的市在立法上存在贪大求全的现象,少数法规的内容过于笼统、抽象,实质性、具体化条款较少等;对地方立法的复杂性估计不足,加上地方立法理念滞后,立法技术欠缺,导致照抄照搬的多,具有地方特色的少,缺乏可操作性、可执行性和解决问题的针对性。

(四)缺少评估评价机制。无论从事前的立法准备,还是事中的立法启动、立法起草和立法审议,以及事后报批备案、质量评价、效果评估,都缺乏一种科学的评估评价机制。由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度,很难保证立法的质量和效果。

(五)立法调研不够深入。在开展立法调研方面做得还不够深入细致:一是对立法需求的调研不足,对本地迫切需要立什么法、人民群众的迫切要求立什么法缺乏深入的了解,满足于听听意见,收集汇总,没有对此作进一步的论证和分析研究;二是调研重点不够突出,对立法中需要解决的问题和如何解决问题的调研不足,流于形式,缺乏针对性,没有找准、找好立法的重点难点问题;三是调研对象的选取尚欠广泛性和代表性,尚未做到多角度、多层次选取调研对象听取各种利益诉求,存在以偏概全的现象,以致未能通过调研掌握较为全面客观的情况;四是调研方式单一,主要采取座谈会、论证会等方式。

三、提高设区的市立法质量的对策

(一)坚持党对立法工作的领导,确保立法服务大局

坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,这是立法工作的根本遵循。党的领导是做好立法工作的根本保证。设区的市行使地方立法权,必须坚持党的领导,要始终把坚持党的领导贯穿到立法工作始终。一是要建立完善立法工作向同级党委请示报告制度。对立法中涉及全局的重要问题和重大事项要及时向同级党委请示报告。二是要围绕地方党委的中心工作进行,自觉把改革决策与立法决策相结合,善于将党委的重大决策部署和主张通过法定程序上升为全市人民的共同意志和行为规范。三是要充分发挥地方人大常委会党组在立法工作中把方向、管大局、保落实的重要作用。

(二)充分发挥人大主导作用,协调推进立法工作

1.发挥人大在立项环节的主导作用。通过编制、督促落实立法规划和立法计划,加强对立法工作的统筹,主导立法工作的方向。在编制立法规划和立法计划时,坚持问题导向,在广泛征求意见的基础上,对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计,增强立法的针对性、及时性。紧紧围绕党委中心工作和人民群众普遍关注的热点、难点、重点问题立法。

2.发挥人大在起草环节的主导作用。建立人大主导的开放的、多元的起草机制。对由政府部门负责起草的法规草案,人大有关专门委员会和常委会工作机构应建立相应工作机制,积极主动介入,把握法规起草的进展和动态,了解各方诉求和分歧所在,维护立法公正性。对于综合性、全局性、基础性法规草案,可由人大专门委员会、常委会工作机构组织起草,吸纳政府及社会各方参与,发挥立法机关的主动性。加强法规案起草环节的组织协调,从源头上遏制部门利益倾向。

3.发挥人大在审议环节的主导作用。加强对法规草案审议的主导,要把立良法、立可行之法、立科学之法放在突出重要的位置上来考虑。要科学合理安排审议议程,保证法规草案的审议时间,让常委会组成人员在常委会上充分发表审议意见。要抓住每一部法规草案中的关键条款、重大制度设计等深入进行审议。对分歧较大的重要条款,坚持从改革发展大局出发,充分听取各方意见,加大沟通协调力度,进行第三方评估,研究清楚了的,及时果断作出决策,勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”,避免久拖不决。

4.充分发挥人大代表的作用。充分发挥人大代表在立法工作中的作用,不仅是立法反映和体现人民意志的制度要求,也有利于促进科学立法、民主立法,提高立法质量。要拓宽代表参与立法的途径和渠道,分专业有重点组织代表参与立法工作,使代表更多参与立法调研和审议等活动。

(三)发挥政府的基础作用,推动做好立法工作

人大主导立法,不是人大包揽立法,唱独角戏,而是发挥统筹协调作用,充分调动各方积极性。目前,大多数法规草案依然由政府起草并提请审议的,而法规的贯彻实施也要靠政府及其部门的各司其职、协同配合,因此,在立法中更好地发挥政府的基础作用也是实现良法善治的客观要求。

(四)完善立法机制,坚持科学立法、民主立法

完善立法协商机制。立法协商是协商民主在立法领域的体现,是民主立法的重要形式之一,是人大主导立法的重要扩展。坚持党委领导立法的前提下,进一步发挥人大在立法协商中主导作用,完善立法协商机制,确保协商对象的广泛性、协商内容的公平性、协商方式的多样性。

完善立法征求意见和意见采纳反馈机制。征求意见是立法工作中的重要环节,是推进科学立法、民主立法,提高立法质量的必然要求。完善对意见的采纳反馈机制,对社会各方提出的意见和建议,要认真研究,对其中合理意见和建议要充分吸纳,并对采纳情况进行反馈,鼓励和引导社会各方对立法工作积极提出意见和建议,以期建立良性互动机制。

完善立法调查研究制度。调查研究在立法过程中的各个阶段都是不可或缺的步骤。新时代面对社会多元的利益和需求,要制定出立得住、行得通、真管用、符合实际的法规,必须坚持从本地的实际出发,突出地方特色,以问题为导向,通过广泛深入的调查研究,全面了解情况,准确分析地方改革发展稳定的具体情况和实际需要,了解地方社会的现状和发展重点,掌握立法涉及的主要矛盾和问题,使立法决策符合本地实际和社会发展规律。

建立完善立法点评机制。通过立法点评,能促使设区的市主动自查自改,自觉提高地方法规的立法质量;通过立法点评,省级人大常委会能及时发现设区的市立法存在的问题和不足,可以有针对性地帮助设区的市提高立法质量。

(五)坚持问题导向,推进精准立法

首先,地方立法要坚持从实际出发。在立法工作中,要紧密结合当地改革和发展的实际,紧紧围绕当地党委重大决策部署,深入分析立法需求和现实情况,提出科学的立法建议。其次,地方立法要突出地方特色。地方特色是地方立法的灵魂和生命,是衡量地方立法质量高低的重要标准。“为国也,观俗立法则治,察国事本则宜。不观时俗,不察国本,则其立法而民乱,事剧而功寡。”突出地方特色,是提高立法质量的客观要求。要全面掌握本地经济社会发展的优势和短板,抓住本地急需解决的问题,有针对性地进行立法。要突出务实管用,需要几条规定几条,在“拾遗补缺”上做文章。再次,地方立法要处理好速度和质量的关系。速度服从质量,不能急于求成。要深入基层听民意、察实情,集中力量制定出高质量的法规,有效解决本地经济社会发展中的突出问题,切实发挥立法的引领和推动作用。最后,地方立法要突出问题导向,提高精细化水平。深入研究关键条款,善于在矛盾的焦点上划杠杠,做到能具体的,尽量具体、能明确的,尽量明确,避免“口号性”、“宣传性”立法,切实增强地方性法规的针对性、有效性和可操作性。     (法工委 王玉友)






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